HUKUM PEMERINTAHAN DAERAH Pemberlakuan sistem otonomi daerah merupakan amanat yang diberikan oleh Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD 1945) Amandemen Keduatahun 2000 untuk dilaksanakan berdasarkan undang-undang yang dibentuk khusus untuk mengatur pemerintahan daerah. UUD 1945 pasca-amandemen itumencantumkan permasalahan pemerintahan daerah dalam Bab VI, yaitu Pasal 18, Pasal18A, dan Pasal 18B. Sistem otonomi daerah sendiri tertulis secara umum dalam Pasal 18untuk diatur lebih lanjut oleh undang-undang. Pasal 18 ayat (2) menyebutkan, “Pemerintahan daerah provinsi, daerah kabupaten, dan kota mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan.” Selanjutnya, pada ayat (5) tertulis, “Pemerintahan daerah menjalankan otonomi seluas-luasnya kecuali urusan pemerintahan yang oleh undang- undang ditentukan sebagai urusan pemerintah pusat.” Dan ayat (6) pasa l yang sama menyatakan, “Pemerintahan daerah berhak menetapkan peraturan daerah dan peraturan- peraturan lain untuk melaksanakan otonomi dan tugas pembantuan.” Secara khusus, pemerintahan daerah diatur dalam Undang-Undang Nomor 22 Tahun1999 tentang Pemerintahan Daerah. Namun, karena dianggap tidak sesuai lagi dengan perkembangan keadaan, ketatanegaraan, dan tuntutan penyelenggaraan otonomidaerah, maka aturan baru pun dibentuk untuk menggantikannya. Pada 15 Oktober2004, Presiden Megawati Soekarnoputri mengesahkan Undang-Undang Nomor 32Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Dalam Undang- Undang Nomor 32 Tahun 2004 Pemerintahan Daerah memberikan definisi otonomi daerah sebagai berikut “Otonomi daerah adalah hak, wewenang, dan kewajiban daerah otonom untukmengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakatsetempat sesuai dengan peraturan perundang- undangan.” UU Nomor 32 Tahun 2004 juga mendefinisikan daerah otonom sebagai berikut. “Daerah otonom, selanjutnya disebut daerah, adalah kesatuan masyarakat hukum yangmempunyai batas-batas wilayah yang berwenang mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia.” Dalam sistem otonomi daerah, dikenal istilah desentralisasi, dekonsentrasi, dan tugas pembantuan. Desentralisasi adalah penyerahan wewenang pemerintahan olehpemerintah pusat kepada daerah otonomi untuk mengatur dan mengurus urusanpemerintahan dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia, Sedangkan dekonsentrasi adalah pelimpahan wewenang pemerintahan oleh pemerintah pusatkepada gubernur sebagai wakil pemerintah pusat di daerah kepada instansi vertikal diwilayah tertentu. Sementara itu, tugas pembantuan merupakan penugasan dari pemerintah pusat kepadadaerah atau desa dari pemerintah provinsi kepada kabupaten/kota atau desa serta daripemerintah kabupaten/kota kepada desa untuk melaksanakan tugas tertentu.Sebagai konsekuensi pemberlakuan sistem otonomi daerah, dibentuk pula perangkat peraturan perundang-undangan yang 5 Indonesia (b), Undang-Undang TentangPemerintahan Daerah, No. 32 Tahun 2004, LN No. 125 tahun 2004, TLN No. 4437, ps. 1.mengatur mengenai perimbangan keuangan antara pemerintah pusat dan daerah, yaitu Undang-Undang Nomor 25 Tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan antaraPemerintah Pusat dan Daerah (UU Nomor 25 Tahun 1999) yang kemudian diganti dengan Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah (UU Nomor 33 Tahun 2004). Selain itu, amanat UUD 1945 yang menyebutkan bahwa, “Gubernur, Bupati, dan Walikota masing-masing sebagai kepala pemerintah daerah provinsi, kabupaten, dankota dipilih secara demokratis ” direalisasikan melalui Peraturan Pemerintah Nomor 6 Tahun 2005 tentang Pemilihan, Pengesahan, Pengangkatan, dan Pemberhentian Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah (PP Nomor 6 Tahun 2005). Pelaksanaan Otonomi Daerah di Indonesia Menurut amanat UU Nomor 32 Tahun 2004, publik seharusnya dilibatkan dalam pembuatan kebijakan. Namun, di beberapa daerah yang sudah mengadopsi sistemotonomi daerah, kenyataan yang terjadi masih jauh dari harapan. Pengambilankeputusan belum melibatkan publik dan masih berada di lingkaran elite lokal provinsidan kabupaten/kota. Keterlibatan publik dalam pembuatan kebijakan itu tercermin daripembuatan peraturan daerah (perda).Otonomi daerah yang dicanangkan sejak Januari 2001 telah membawa perubahanpolitik di tingkat lokal (daerah). Oleh karena itu, secara umum, tugas-tugas pokok pemerintahan mencakup tujuh bidang pelayanan, yaitu : 1. Menjamin keamanan negara dari segala kemungkinan serangan dari luar, dan menjaga agar tidak terjadi pemberontakan dari dalam yang dapat menggulingkanpemerintah yang sah melalui cara-cara kekerasan; 2. Memelihara ketertiban dengan mencegah terjadinya perselisihan di antara warga masyarakat, menjamin agar perubahan apapun yang terjadi di dalam masyarakat dapatberlangsung secara damai; 3. Menjamin diterapkannya perlakuan yang adil kepada setiap warga masyarakat tanpa membedakan status apapun yang melatarbelakangi keberadaan mereka. Jaminan keadilan ini terutama harus tercermin melalui keputusan-keputusan pengadilan, dimana kebenaran diupayakan pembuktiannya secara maksimal, dan dimana konstitusi danhukum yang berlaku dapat ditafsirkan dan diterapkan secara adil dan tidak memihak,serta dimana perselisihan bisa didamaikan; 4. Melakukan pekerjaan umum dan memberikan pelayanan dalam bidang-bidang yang tidak mungkin dikerjakan oleh lembaga non-pemerintah. Ini antara lain mencakup pembangunan jalan, penyediaan fasilitas pendidikan yang terjangkau oleh mereka yang berpendapatan rendah, pelayanan pos dan pencegahan penyakit menular; 5. Melakukan upaya-upaya untuk meningkatkan kesejahteraan sosial : membantu orang miskin dan memelihara orang-orang cacat, jompo dan anak-anak terlantar, menampung serta menyalurkan para gelandangan ke sektor kegiatan yang produktif, dan semacamnya; 6. Menerapkan kebijakan ekonomi yang menguntungkan masyarakat luas, seperti mengendalikan laju inflasi, mendorong penciptaan lapangan kerja baru, memajukan perdagangan domestik dan antar bangsa, serta kebijakan lain secara langsung menjamin peningkatan ketahanan ekonomi negara dan masyarakat; 7. Menerapkan kebijakan untuk pemeliharaan sumber daya alam dan lingkungan hidup,seperti air, tanah, dan hutan. Pemerintah juga berkewajiban mendorong kegiatan penelitian dan pengembangan untuk pemanfaatan sumber daya alam yangmengutamakan keseimbangan antara eksploitasi dan reservasi. Sementara itu, untuk melaksanakan tugas-tugas pokok tersebut, pemerintah mempunyai beberapa fungsi. Pada umumnya pemerintah menjalankan dua fungsipokok, fungsi pemerintahan umum. Yaitu mengatur kehidupan politik, sosial, ketertiban,pertahanan keamanan, termasuk kependudukan. Fungsi ini merupakan monopolipemerintah, dalam arti pihak lain tidak mempunyai kewenangan untuk melaksanakannya. Fungsi penyediaan pelayanan masyarakat dalam arti luas, antara lain,kesehatan, pendidikan, pos, telekomunikasi, dan sebagainya. Fungsi ini bukan monopoli pemerintah, terbuka untuk fihak swasta yang melakukannya. Selain dua fungsi tersebut,dalam negara berkembang pemerintah juga dibebani fungsi ke tiga yaitu fungsi pembangunan. Tugas pokok dan fungsi pemerintahan yang tertera di atas menggambarkan adanya jangkauan yang luas dan kompleks, dengan tanggung jawab yang sangat berat, terpikul di atas pundak setiap pemerintahan. Untuk melakukan tugas pokok dan fungsi tersebut,adalah hal yang sangat sulit jika dilaksanakan secara terpusat (concentrated) oleh Pemerintah Pusat. Untuk itu, tugas pokok dan fungsi tersebut harus diserahkan ataudidelegasikan sebagian dalam bentuk kewenangan melalui asas desentralisasi kepadadaerah (otonom) untuk diselenggarakan. Pilihan terhadap orientasi pemerintahan yang desentralistis didasarkan pada beberapaalasan yang ditinjau dari beberapa dimensi, yaitu : 1. Dilihat dari sudut politik sebagai permainan kekuasaan, desentralisasi mencegah penumpukan kekuasaan pada salah satu pihak saja, yang pada akhirnya dapat menimbulkan tirani; 2. Dalam bidang politik penyelenggaraan desentralisasi dianggap sebagai tindakanpendemokrasian, untuk menarik rakyat ikut serta dalam pemerintahan dan melatih diridalam mempergunakan hak-hak demokrasi; 3. Dari sudut organisatoris pemerintahan, alasan mengadakan pemerintahan daerah(desentralisasi) adalah semata-mata untuk mencapai suatu pemerintahan yang efisien.Apa yang dianggap lebih utama diurus oleh pemerintah setempat pengurusannyadiserahkan kepada daerah. Hal-hal yang lebih tepat di tangan pusat tetap diurus olehPemerintah Pusat; 4. Dari sudut kultural, desentralisasi perlu diadakan supaya perhatian dapat sepenuhnyaditumpahkan kepada kekhususan suatu daerah, seperti geografi, keadaan penduduk,kegiatan ekonomi, watak kebudayaan atau latar belakang sejarahnya; 5. Dari sudut kepentingan pembangunan ekonomi, desentralisasi diperlukan karenapemerintah daerah dapat lebih banyak dan secara langsung membantu pembangunan tersebut. Desentralisasi dalam tinjauan etimologis (Latin ; “de” lepas, “centrum” pusat) dapat diartikan melepaskan dari pusat. Pengertian ini dapat dikonotasikan sebagaipencerminan adanya pelepasan dalam konteks penyerahan kekuasaan atau kewenangandari pusat ke daerah. Scligman mengemukakan bahwa desentralisasi merupakan suatuproses penyerahan wewenang (authority) dari pemerintah yang lebih tinggi yang mempunyai kekuasaan (power) kepada pemerintah yang lebih rendah derajatnya, yang menyangkut bidang legislatif atau administratif. Senada dengan hal tersebut,selanjutnya Ruiter meneruskan bahwa kewenangan tersebut untuk secara mandiri dan berdasarkan kepentingan, sendiri mengambil keputusan pengaturan dan pemerintahan,serta struktur wewenang yang terjadi dari hal tersebut. Format desentralisasi terdapat dalam dua bentuk, yakni : desentralisasi administratif atau dekonsentrasi, yang berarti delegasi wewenang pelaksanaan kepada tingkat lokal,dan desentralisasi politik atau devolusi, yang berarti bahwa wewenang pembuatankeputusan dan kontrol tertentu terhadap sumber daya diberikan kepada pejabat-pejabat regional dan lokal.Desentralisasi adalah merupakan penyerahan wewenang dari Pemerintah Pusat kepada Daerah Otonom, untuk secara mandiri dapat mengembangkan kreatifitas dan prakarsa dalam penyelenggaraan pemerintahan. Hak dan wewenang untuk mengurus rumahtangga sendiri (local self government) ini dikenal dengan otonomi daerah